【独家】E20薛涛：全面污水垃圾PPP万亿空间和优化建议

类项目如果采用传统单体BOT模式，应该说是非常成熟的，在当前环保监管日趋严格的情况下，已特许经营的和正在PPP的市政污水单体项目正在面临着环保标准提高和绩效趋严的风险。绩效考核中需要对此充分考虑。此外，住建部刚刚颁发了《城镇污水处理工作考核暂行办法》（建城[2017]143号），也需要在制定绩效考核规则及在前期制定方案时充分考虑。

尤其值得一提的是，在上述考核办法中住建部要求对主要污染物削减效率进行考核，这个是作为单体污水厂BOT模式中社会资本无法承担的，这也是为什么住建部希望推行厂网一体化的原因。但具体分析之前落地的几个厂网一体化项目，本质上是厂区传统BOT加网可用性付费合并委托运营的1+1模式，并没有体现合二为一的内在逻辑，具体表现就是考核指标分离，并没有统一突出上述污染物减排的强约束性。基于这个原因，笔者认为厂网一体化可以继续积极摸索，但要在其它配套机制上有大突破才可能真正有所成效，在此之前，倒不建议把这种“1+1”模式强推铺开。

（二）城市水环境治理PPP市场空间---总需求3万亿，无存量转化空间；预计“十三五”可落地PPP总量约7000亿元。

1.基于“水十条”下城市水环境综合整治（黑臭水体治理及海绵城市）新增投资额余留约4万亿，该领域不可能推出存量项目。估计“十三五”期间实际PPP落地总量7000亿元。

采用基于重点领域工程任务量的测算方法，依据投资单价和工程任务量初步估算，根据E20研究院发布的《黑臭水体治理报告》，完成“水十条”将需要投资4.6万亿。目前根据住建部黑臭水体信息平台，只有35%完成治理，而E20数据中心的统计，已有约1580亿的PPP项目在落地中（入库金额6500亿元），另外，还有一批项目政府采用直接投资建设机会已经在进行中。但随着“水十条”下大考时间的临近，“十三五”期间尚有4万亿左右的治理需求总规模中，部分项目将以PPP的方式推出，体现在目前在库黑臭水体和海绵城市PPP项目需求合计6500亿元。值得一提的是，鉴于地方政府的财力所限，虽然需求明确，但不同于第一类市政污水项目，这类项目基本没有收费来源，4.6万亿的投资需求落地难度较大，通过PPP模式所面对的情况也是类似，笔者谨慎估计“十三五”期间规范型PPP可落地的新增规模在7000亿左右。

2.当前情况分析和政策建议

根据E20数据中心分析，目前这类有绩效压力的水环境治理PPP项目（景观类除外）在财政部PPP项目库里大约有496个，总金额约为6562亿元，项目数落地率约为21.57% ，落地项目数107个；落地项目金额合计1580亿，项目投资额落地率24.07%。

这类项目是笔者归纳的典型的C类项目，项目部分搭配了可运营的污水厂，但对比项目总投资而言占比较低。这类项目几乎没有存量概念，也不存在需要将存量转化为PPP的需要。

这类项目由于运营属型相对较低，因此项目要落地很依赖政府支付的保障性，金融机构对项目入库也越来越看重。同时我们注意到，由于“水十条”的要求，每个地方政府在黑臭水体上的治理需求平均都在50亿到500亿之间，中央政府在划定时间表时并没有考虑到不同地区政府的财力悬殊，而即便是富裕的城市在当前的财政制度要求下，这类项目也更倾向于采用PPP方式。同时，地方推行PPP模式还要考虑到财政承受能力10%的“天花板”限制，使得上述问题更加严重，这是应该高度重视的。

这些非必要的PPP里，笔者关注到景观类占比较高，而且一些景观类项目也打着水环境治理的名头，但实际观察环境治理难度和绩效压力并不大。对于长期绩效压力约束不大的C类非运营类项目，笔者一直坚持认为采用PPP模式意义不大，不易实现“长期效率提高”这个PPP的核心指标。

另外，在黑臭水体这样的有长期绩效压力、技术集成和运营维护要求高的项目，虽然PPP可以起到发挥社会资本能力的作用，我们也要关注到，一些已经落地的项目中，社会资本表现的水平并不令人满意。尤其笔者一直在强调的是，这类项目要将可用性付费捆绑至少20%在运营绩效上，才能避免施工企业为主的社会资本借工程利润提前抽身的情况发生。当前这类PFI类项目PPP模式的修补是亟需完成的任务，但同时也要加强对地方政府履约的监管。而对于没有长期绩效压力的C类项目，这样的捆绑本身意义也不大，导致PPP模式的修补很难做到，因此笔者认为推行这类PPP必要性不足。

（三）村镇污水PPP市场空间---新增投资总需求为700万吨，投资额约1400亿，基本无存量转换空间。预计十三五期间可落地PPP总量500亿。

1.村镇污水处理厂处理新增量为700万吨/日，村镇污水处理装置处理新增量为1100万吨/日，新增投资需求超1400亿元

据E20 研究院所发布的《村镇污水处理市场分析报告（2017版）》分析，村镇 2016年污水处理厂处理能力达约1527万吨/日，分散装置的处理能力达约1315万吨/日；到 2020 年，污水处理厂处理能力将达到约 2200 万吨/日，分散装置处理能力有望达到约2300万吨/日。“十三五”期间，村镇污水处理厂投资将达到约 750 亿元，分散式污水处理装置投资约650 亿元。

2.村镇污水处理存量资产可PPP市场化空间约570万吨/日左右，可PPP市场化占比基本为零，但存在存量上委托运营的购买服务市场。

相对于市政供排水，村镇污水处理存量项目可PPP市场化的可能性较低，一方面原有设施不少运营状况糟糕无法转让，一方面这类项目本身吸引力弱（建设运营难度大，无收费基础），存量很难盘活。

3.当前情况分析和政策建议

根据E20数据中心分析，目前这类项目在财政部PPP项目库里大约有107个，总金额约为476亿元，项目数落地率约为42.06% ，落地项目数45个，落地项目金额合计230亿，项目投资额落地率48.19%。

村镇污水处理市场化项目包括委托运营、PPP等类型，其现阶段多以市场化运营维护为主；较多村镇污水处理项目付费来源依靠专项资金或试点项目，尚未形成服务价格机制，村镇污水处理PPP服务产业化基础相对较弱，PPP市场化率较低的现象将持续较长时间。其PPP市场空间多存在于有支付意愿且治理需求较强的省区，此外这些城镇化比例较高的发达地区，村镇污水一体化基础好，建设管理模式与城市污水处理类似，但在西部欠发达地区则完全相反。

这类项目由于水量较难采用简单的BOT保底量模式，往往做成了C类项目模式，采用可用性付费加维护服务费的结算模式，使农村污水项目从这个角度来看更像是“水环境”项目，运营性也受制于上述原因相对较弱，加强绩效捆绑可用性付费也是必需。但是村镇尤其农村污水治理远远不同于城市污水，分散与集中的平衡选择，政府、百姓和社会资本的三元关系如何构建，长期维护如何得到保障，污染物削减的经济性和环境容量之间的考量，这些不但复杂，而且各地情况各异，如果前期不注重针对性的调研和设计，很容易造成后期运营效果差或者成本过高无法运行等问题。

此外，正如文件所说，在这个领域探索城乡统筹、环水农业、环保与农业或旅游的产业链整合类PPP很有意义，目前只有星星点点的局部尝试，需要及时发掘和分享。在实际项目探索中，地方政府对捆绑的商业性项目估算远远高于社会资本，两者由此对环保公益性支出的回报很难达成一致，是这类项目推进的第一个障碍。此外，银行长期以来习惯政府担保的回报机制，对商业性项目的前景估算没有把握，因此主观上回避这类项目，导致PPP落地中的融资障碍。最后，社会资本在这方面能力也准备不足，解决这几个方面也许都需要更长的时间。

（四）垃圾领域PPP市场空间（存量的PPP市场化空间很少，主要看新增量）---27万吨，1000亿元焚烧市场,1500亿包含其他处置路线；预计十三五可落地PPP总量约1000亿元（加上填埋和厨余）。

1.生活垃圾焚烧新增量27万吨/日，新增投资1000亿元

生活垃圾焚烧领域是近十年市场化高歌猛进的领域，BOT在这个领域非常成熟。根据《“十三五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》,到2020年底，直辖市、计划单列市和省会城市（建成区）生活垃圾无害化处理率达到100%；其他设市城市生活垃圾无害化处理率达到95%以上，县城（建成区）生活垃圾无害化处理率达到80%以上，建制镇生活垃圾无害化处理率达到70%以上。到2020年底，设市城市生活垃圾焚烧处理能力占无害化处理总能力的50%以上，其中东部地区达到60%以上。

根据E20研究院《中国城市生活垃圾处理行业分析报告（2017版）》测算，2016年底，全国已运行焚烧垃圾厂处理规模28万吨/日；2020年，预计达到51万吨/日。2017年到“十三五”期末新增量高达23万吨/日，投资需求达到1000亿元。

2.生活垃圾焚烧存量资产可PPP市场化的空间约8万吨/日，政府专业平台自建项目占比约30%

生活垃圾焚烧PPP模式成熟，市场化程度最高，且根据E20数据中心的统计，垃圾焚烧项目70%由非属地性市场竞争主体所获得。同时，这类项目非常受到资本市场欢迎，交由本地专营公司承担也大大提升了这些平台公司的专业属性，因此这类存量项目TOT的可能也不大，生活垃圾焚烧存量项目PPP市场化空间基本可以忽略不计。类似污水项目，这类项目运营性强，存在很多项目未入库的现象。

3.当前情况分析和政策建议

根据E20数据中心分析，目前这类项目在财政部PPP项目库里大约有152个，总金额约为732亿元，项目数落地率约为25.66% ，落地项目数39个，落地项目金额合计218亿，项目投资额落地率29.76%。

垃圾焚烧BOT商业模式类似污水项目，而面临环保监管的压力则更甚于此。当前，环保部刚刚开启“装树联”大行动，对之前已经占据七成焚烧市场的社会资本的盈利稳定性产生了影响，原因是很多低价项目低质运行，无论烟气、飞灰还是渗滤液达标率都不能令人满意，但环保要求提高所带来的处理成本政府未必能及时给与补贴。这些都有待观察，不过也是必须完成的任务。

之所以环保部在这次“达标计划”行动中率先把垃圾焚烧作为主要目标，原因是老百姓对二恶英排放极度不放心，很多地方因为邻避和选址问题严重推延进度。那么，正如王守清教授所言的5P模式中，公众关系在这类PPP项目中显得尤为重要。包括项目设计中对公众开放和环境优化度的考虑，包括社会资本在这方面的主动安排和沟通能力的建设。

垃圾焚烧领域新的技术理念也在日趋成熟。2014年，“蓝色焚烧”概念首次提出，近年来则已由“提出理念、问题导向、注重质量”的蓝色焚烧1.0提出理念时代开始，经过“完善构思、产品导向、追求价值的”的蓝色焚烧2.0效果时代，发展到目前“构建产品、形成品牌、输出标准”的蓝色焚烧3.0产品时代，有望逐渐引领垃圾焚烧在工业技术水平、建设运营标准和环保控制指标方式走向极致化。

除了垃圾焚烧以外，生活垃圾末端处置还有两个细分市场值得点到，一个是填埋场，目前一些填埋场通过PPP的转让并衔接焚烧厂BOT的新的建设安排，既提高了填埋场作业的管理水平，又提早为垃圾焚烧场的炉渣和飞灰去处做了安排，有些填埋场还可以结合焚烧厂建成运行后进行复生，这些都可以缓解当前土地紧张、选址困难的问题。还有一个是垃圾分类后厨余BOT厂的建设，配合国家的垃圾分类行动，变得非常必要。

（五）环卫服务PPP市场空间（存量转换比新增空间更大）---新增市场空间600亿，存量800亿，预计十三五期间狭义PPP落地年运营费为300亿人民币。

1.环卫服务行业新增运营市场总额将超600亿元/年

环卫服务包括垃圾清扫和收转运系统。环卫服务一直面临人力占比高、机械化程度低、服务质量不尽如人意的问题，在政府和公众对环卫质量要求持续提高的背景下，市场化、专业化成为大趋势。环卫市场化正在快速推进，具体可以通过非PPP的短期购买服务模式（类似委托运营），也可以通过PPP模式（尤其是当包含转运站设施建设后），同时也出现了一些环卫一体化（集成后端处置设施）的案例。

根据E20研究院《3.0时代下的环卫行业市场分析报告》统计分析，我国环境卫生行业市场化空间在未来几年内会快速释放，到2020年，清扫市场总空间将接近1500亿。据E20研究院统计分析，到2020年生活垃圾收运市场总空间将超过200亿。2015年全国城市及县城环卫整体市场规模已超过1100亿元，估计到2020年将达到1700亿元以上，预测市场化新增市场达到600亿（可能通过PPP和政府购买服务两种方式实现，因为其建设性较弱、但服务性突出，可以归为广义的PPP）。

此外，国家当前全力推进的垃圾分类正在形成以购买服务为主要方式的市场化空间，比如成都、贵阳等地均推出了购买垃圾分类服务的项目，除了末端可以按PPP方式建设厨余设施，垃圾分类本身也类似前述的情况，通常以政府购买服务方式委托运营，可以归为广义的PPP方式，而本文中暂不对此进行测算。

2.环卫服务行业运营市场空间约1000亿元，尚未通过PPP或购买服务进行市场化的存量占比约80%

环卫支出原来一直在政府公共服务预算中稳定列支，由于费用来源有保障，有历史惯性，因此转为市场化的保障性较好，存量项目市场化速度很快。当然，这类项目不同于垃圾焚烧厂，后者属于资本密集型，而环卫市场化则会形成劳动密集型的社会资本的企业类型。

环卫服务行业市场化项目多采用政府购买服务或PPP运作模式；因其轻资产属性、现金流持续稳定、绩效考核标准清晰等原因，环卫服务行业目前备受市场关注，社会资本正跃跃欲试；随着考核绩效的标准化、服务期限的长期化，环卫服务行业有望完成从政府购买服务到PPP转型。

3.当前情况分析和政策建议

根据E20数据中心分析，目前这类项目在财政部PPP项目库里大约有55个，总金额约为73亿元，项目数落地率约为23.64% ，落地项目数13个；落地项目金额合计24亿，项目投资额落地率32.98%。

当前环卫PPP存在的一个问题是，出于效率考虑，如果不涉及固定设施投资建设，而仅仅是垃圾清扫部分的市场化，建议用期限5年以内的购买服务应该对政府利益和效率提高更有益。但各地利用市场手段提高公共服务供给效率和质量的理念逐渐形成，改善城市环境和提升城市形象的意愿强烈，推动国家卫生城市等建设的积极性高，因此大量环卫PPP开始出现。比如，海口市下辖城区已全面实现环卫PPP市场化运作；山东、河南、河北等地，县级城乡环卫一体化PPP项目数量多。

值得关注的一个现象是，有些地方可能出于融资、关联运营等方面考虑，将环卫项目捆绑其他类型项目进行综合操作。有些捆绑具有合理性，是关联性项目的打包，比如和前端垃圾分类、后端垃圾处置环节的打包，以及和道路周边部分绿化的打包。但有些复合型项目，比如将环卫和停车场、水库、污水处理等综合打包，可能因建设运营要求、绩效标准、回报机制不同，打包交由一个社会资本方的合理性有待评估：过多无关联属性不同的项目盲目打捆，由于各专业的能力需求不同，大大限制了合格的社会资本的出现，也不利于运营效率的提升。

此外，垃圾分类启动后，通过购买服务方式进行专业化外包已经开始在成都等地出现，但是我们观察到其成本较高，如果普遍推广政府支出压力又增加不少，回到之前笔者提到的，尽快推进垃圾收费的到位是当务之急。垃圾分类试点城市中，目前投资主要集中在源头分类投放设施上，终端的分类处置设施尚未配套到位，造成“前端分类、后端大杂烩”的局面，“分类收集、分类运输、分类处理”的系统机制亟待建立。数据显示，目前国内生活垃圾处理制度尚未全面覆盖，收费标准和收缴率均处于较低水平，设市城市和县城开征比例均低于80%，85%左右的市、县收费标准为3元至7元/（户·月）。而根据目前的测算，进行垃圾分类后，即便考虑资源化价值，每户每月成本升至11元左右。收取的垃圾处理费远不能覆盖处理成本，且计费方式未和生活垃圾产生量挂钩，“分类计量收费”是需要积极探索的大方向。

（六）餐厨废弃物PPP市场空间---1.7万吨，200亿PPP新增投资空间，75亿存量投资空间，预计十三五期间新增和存量转化合计PPP落地200亿

1.餐厨废弃物处理新增量约2.84万吨/日，新增投资200亿元

2016年底，全国餐厨处理能力1.68万吨/日，据E20研究院《餐厨垃圾分析报告》预测，到2020年，餐厨垃圾的处理能力可达到4.52万吨/日，与《“十三五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》要求（新增3.44万吨/日）基本一致。在建设方面，据E20研究院估计，2017年至2020年底，整个餐厨垃圾处理建设总投资将达到200亿元。

2.餐厨废弃物存量资产可PPP市场化空间约2.5万吨/日，总投资约150亿元，存量未PPP市场化项目空间占比约40%，即75亿元

因受制于前端收运问题，餐厨废弃物处理设施面临“吃不饱”的现象，餐厨废弃物处理存量PPP市场面临内部洗牌。餐厨项目爆发得益于国家发改委2010年以来的两批试点城市项目推进， PPP模式和公建公营模式并行使用。在PPP模式中，餐厨项目以BOT和BOO为主流方式（根据E20数据中心统计，分别占65%和20%左右），因此对于参与社会资本的融资能力、资本运作及设施运营管理能力提出持续要求。目前看前期运营成功的项目比例还有待继续提高（后面有分析），运行状况不错的项目也往往是市场化的项目。而存量的项目如果运行不好，也有可能出现通过PPP引入社会资本提高效率的可能。

3.当前情况分析和政策建议

根据E20数据中心分析目前这类项目在财政部PPP项目库里大约有145个，总金额约为271亿元，项目数落地率约为23.45% ，落地项目数34个，落地项目金额合计84亿，项目投资额落地率31.11%。

在运营方面，根据处理技术的不同，采用厌氧工艺的运行费用为200-300元/吨，好氧工艺中运行费用比厌氧高20%-30%，饲料化运行费用最高，包括国家对餐厨垃圾处理的平均补贴价格约为110元/吨。我国餐厨垃圾以厌氧发酵技术为主流（约占80%），伴随少量好氧技术（含高温快速好氧发酵、好氧堆肥，合计约占10%）及饲料化技术。据E20研究院测算，综合各项技术，按60%负荷率计算，在“十三五”期间运营将产生100亿元左右的市场空间。

餐厨处理PPP项目当前主要存在的问题如下：

第一，饲料化和好氧技术产肥的消纳都受到后端产业链延伸的制约，导致现在的餐厨路线过于单一的选择厌氧技术，在未来的PPP项目中希望能看到更多地将产肥与后端有机农业产业打捆的一些案例，对改善土壤有机质含量很有意义。

第二，餐厨PPP项目在收运上的问题导致很多餐厨项目无法顺利投入运营，是这类PPP项目的主要痛点，这方面恰恰应该发挥PPP不同于特许经营的合作模式。在PPP推进中，应该着重总结已顺利推进城市先进经验予以务实推广。

第三，协同处置（和污泥、菜场废弃物、公厕粪便等）可以大大提高效率和资源循环，但是受制于不同有机废物的主管单位不同而较难普遍推行，但是有些城市获得了成功，往往采用的是循环经济园模式。这方面在PPP方案制定中应该得到鼓励。

（七）污泥PPP市场空间---新增市场空间700亿，存量1900亿，预计“十三五”期间PPP落地100亿人民币。

1.污泥无害化处理处置新增量1.21万吨/日，新增投资700亿元

根据“水十条”的要求和前文提到的住建部《城镇污水处理工作考核暂行办法》，污泥处理都被提到较高的地位，当前的一些低端处理处置方式也将会得到更新。E20研究院《中国污泥处理处置市场分析报告（2016版）》估算“十三五”期末污泥无害化处理处置新增1.21万吨/日。值得注意的是，污泥处置路线不同于餐厨，属于百花齐放，档次高低差别极大，据E20研究院的数据，单位投资从20万—100万元/吨（含水率80%的湿污泥）均有分布。取中值，2017年至“十三五”期末新增投资700亿元。

2.污泥无害化存量资产可PPP市场化空间约4.2万吨/日，可PPP市场化占比约60%。存量可PPP投资额约1900亿。

大中城市拥有污泥无害化治理压力且支付意愿较强，污泥无害化PPP市场商业模式相对比较成熟；然而，未被PPP市场化的部分可否形成足够发展空间依赖于相关价费政策到位等。

但是，大量污泥处理设施在污水厂厂区内自建运行，这部分存量单独市场化不太容易。倒是这些存量项目很多不符合资源化的要求，或者无害化保障不够，有升级的需求，而这些升级项目往往变成了另一种新增机会，我们把这些也归入存量转化。

3.当前情况分析和政策建议

根据E20数据中心分析，目前这类项目在财政部PPP项目库里大约有22个，总金额约为29亿元，项目数落地率约为27.27% ，落地项目数6个；落地项目金额合计8亿，项目投资额落地率28.84%。

污泥处理难在处置，这是个老生常谈的问题。当前主流路线主要是简单的无害化、稳定化，从长远来看资源化是方向。但受制于价格机制不到位，政府支付能力弱，简单处置方式占比高（简单处理处置主要是板框压滤脱水和填埋），后端资源化困难消纳能力弱等原因，笔者并不是特别看好这类项目的潜在需求转化成PPP项目的比例。这个，也可以从财政部PPP库里数据反映出来的情况得到验证。

三、结语

以上是E20 对环保PPP七个细分领域进行的系统研究，结合不同领域的建设运营特点、市场化程度、商业模式等进行全面且量化的分析，指出各自的难点和痛点，提出实操性的建议。实际上，有必要对所有PPP项目进行分类，考虑领域特点、区域分布、项目特性等因素，采用不同的方式加以差异化推进，将有助于促进PPP项目顺利落地、提高公共服务供给效率和质量，真正做到行稳致远，实现PPP事业的可持续发展。